共产主义倒台后，波兰休克疗法的设计师莱谢克•巴尔切罗维茨(Leszek Balcerowicz)自七年前离开公共部门以来，经常批评政府未能深化他所倡导的市场导向政策。这位前财政部长认为，国家对经济的控制仍然过大，无法控制支出。但最让他愤怒的莫过于政府最近决定部分废除他15年前帮助启动的强制性私人养老金制度。
今年2月，波兰总理图斯克(Donald Tusk)领导的中间派政府从13家私人养老基金手中没收了1530亿兹罗提(504亿美元)的波兰国债，这一数额略高于这些基金投资组合的一半。此举在短期内显著提振了公共财政，但有可能破坏养老金改革的关键目标:增加国民储蓄，减轻国家预算中退休成本的长期负担。此外，政府采取的其他限制措施，也会危及私人养老基金在萎缩状态下的生存能力。
“我一直批评这项政策，不是因为任何个人原因，而是因为它正在破坏波兰最重要的改革之一，”Balcerowicz在3月31日接受波兰广播采访时说，他现在是自己经济智库的负责人。他在关键的四个月期间前夕发表了讲话。在4月1日至7月31日期间，1600多万波兰养老基金供款人必须选择是继续留在这些基金中，还是将其持有的资金重新转入国家社会保障体系。由于批评者认为这些规则对私人基金不利：政府禁止私人基金在遴选期间做广告，因此预计他们中的大多数人将退出私人系统。
这关系到向资本主义过渡的关键改革之一。四分之一世纪前共产主义崩溃后，中欧和东欧的大多数政府都建立了私人养老基金，被称为“第二支柱体系”(Pillar II)，以与国家社会保障体系分担日益增长的退休成本。这些基金本应通过创建长期国内资本池，为私营企业和公共基础设施项目提供资金，从而增强该地区的经济。但现在这个梦想似乎要破灭了，因为波兰，目前最大的区域参与者，已经加入了一个不断增长的名单，这些国家已经放弃或缩减了他们的私人养老基金系统(见，东欧私人养老金体系的支柱正在崩溃”)。
该行业游说团体波兰养老基金商会(Polish Chamber of pension Funds)会长马尔戈萨塔•鲁塞维奇(Malgorzata Rusewicz)表示:“从长远来看，我们谈论的是养老基金体系的清算。”尽管商会在波兰宪法法庭的一个案件中反对扣押债券，但人们普遍预计，法庭在今年春天晚些时候做出裁决时，会支持政府的举动。“政府在议会通过养老金改革之前已经涵盖了其法律基础，并咨询了宪法专家，”Tsveta Petrova说，他是一位为欧亚集团(一家总部位于纽约的政治风险咨询公司)跟踪养老金争议的分析师。
政府辩称，它将国债转移给私人基金只是为了让它们能够管理它们，而且它始终保留收回国债的权利。包括巴尔塞罗维茨（Balcerowicz）和私人雇主联合会（Levietan）在内的批评者断言，政府的行动相当于对私人资产的征用。“养老金制度需要改革，但政府走得太远了，”莱维亚坦总统亨利卡·博奇尼亚兹（Henryka Bochniarz）说，他的强大的商业集团也加入了此次扣押的呼吁。
经济合作与发展组织（oecd）在最近的一份报告中警告称，此举可能对波兰经济产生更广泛的影响：政府措施“很可能损害社会对养老金体系的信任，损害未来更广泛结构改革的信誉”这家总部位于巴黎的机构指出，此举需要“在人口迅速老龄化的背景下，提高公共现收现付制度的作用。”
撇开法律上的争论不谈，图斯克政府攫取债券的主要原因是为了掩盖日益增长的公共债务，这威胁到萌芽中的经济复苏。在收回债券后，政府取消了这些债券。预算赤字一下子变成了盈余，公共债务也减少了。
抢债的时机并非巧合。由于图斯克的中间派公民纲领党在明年的议会选举中面临右翼民族主义政党法律与正义党的严峻挑战，政府希望避免紧缩措施，并可以自由地花钱来争取选民。
财政部长Mateusz Szczurek说:“有更有效的方式来使用这些钱。亚博赞助欧冠，指政府持有的债券。“例如，波兰与欧盟共同出资的交通等基础设施项目。”
对一些外部观察家来说，这些举措表明，由于短期政治考虑，中欧和东欧各国政府正在回避急需的经济改革。欧洲复兴开发银行（European Bank for Reconstruction and Development）在一份报告中悲观地问道：“该地区能赶上世界最先进市场经济体的生活水平吗？”其最新过渡报告《关于该地区》，11月出版。
没有什么比放弃或缩减私人养老金制度更清楚地表明了这一担忧。随着中东欧人口的老龄化，他们将需要更多的国家支出。与此同时，这些国家的经济增长将很容易受到当地资本缺乏的影响，特别是在全球金融危机和衰退时期。欧洲复兴开发银行（EBRD）驻伦敦的资本市场顾问吉姆·特恩布尔（Jim Turnbull）表示：“波兰政府的决定破坏了过去十年来为发展长期国内资本市场所做的许多非常好的工作。”。
作为中欧和东欧最大的国家，波兰是努力跻身发达国家行列的新兴欧洲的典范。事实上，由于波兰的经济前景光明，政府正指望投资者接受这一债券没收行为，将其视为在一个蓬勃发展的市场经济中国家干预的特殊行为。欧亚集团(Eurasia Group)的佩特洛娃(Petrova)表示:“政府为公众舆论做好了准备，让投资者知道，这不是更多反市场政策的前兆。”
早在2013年6月政府的债券没收计划首次被披露时，一些投资者就曾严厉谴责过该计划，但现在他们也收敛了批评的声音，转而增持了波兰债券。去年，新兴市场最著名的投资者之一马克•莫比乌斯(Mark Mobius)将图斯克政府的计划比作阿根廷在2008年对整个私人养老金部门的没收。但在2014年2月28日写给邓普顿东欧基金(Templeton Eastern Europe Fund)投资者的信中，莫比乌斯称赞了波兰基金在这只价值3.34亿欧元(4.58亿美元)的基金中的强劲表现。波兰的投资比重为15.43%，仅次于俄罗斯(30.71%)，领先于土耳其(14.53%)。
莫比乌斯并不孤单。今年9月，波兰政府没收债券的消息公布后，华沙证券交易所股价暴跌，波兰10年期债券收益率达到5.04%，创下12个月来的新高。几周内，10年期国债收益率回落至4.40%;4月14日，得益于欧洲利率的全面下跌，欧元兑美元汇率为4.06%。与此同时，华沙蓝筹股指数WIG20自9月5日低点已上涨9.8%。
财政部长什祖雷克说，考虑到大多数经济学家预测波兰经济今年将增长3%以上，他对经济反弹并不感到惊讶。“没错，债券市场的一个参与者——私人养老基金——消失了，”他表示。“但外资在本币政府债券中的持股比例正在上升。股市的反应是积极的，因为总债务和偿债能力都在下降。”截至今年3月，外国投资者持有的政府债券比例从年初的32%增至41%。
然而，批评人士警告说，政府的退休金支付将变得越来越繁重，国内储蓄池仍将很浅。此外，如果私人养老基金体系在波兰不起作用，那么它在该地区其他地区的成功还有什么希望？
世界银行驻布鲁塞尔的中欧和波罗的海国家主管曼塔·穆尔西（Mamta Murthi）承认：“目前很难说这些国家的体系将如何演变。”世界银行与欧洲复兴开发银行一起在该地区推广强制性私人养老基金。
欧洲复兴开发银行官员认为，波兰和匈牙利等国攻击其私人养老基金在经济上没有什么理由。欧洲复兴开发银行首席经济学家埃里克·伯格洛夫（Erik Berglof）表示：“在20世纪90年代向市场经济转型期间，它们受到的冲击没有该地区其他国家那么严重，而且在最近的全球金融危机中，它们拥有更先进的市场。”。
强制性私人养老基金的概念诞生于地球另一端的智利。1981年，时任总统奥古斯托•皮诺切特(Augusto Pinochet)的军事独裁政府引入了这笔资金，以补充几乎破产的国家社会保障体系。从那时起，这些基金为智利带来了惊人的8.7%的年资产回报率，并创造了价值1900亿美元的国内资本池。
波兰在1999年启动了类似的养老金改革，希望能与智利的成功相媲美。政府认为改革不仅是促进储蓄的一种方式，也是对不断增加的人口压力的回应。共产主义倒台后，中东欧地区痛苦地向市场经济过渡，导致失业率急剧上升，并阻碍了家庭的创建和增长。就业和收入水平恢复了，但生育率没有恢复:波兰妇女平均生育1.4个孩子，低于许多西欧国家的生育率，也远低于稳定波兰人口的水平。这意味着越来越少的工人来支付不断增长的退休人口的养老金。
政府通过将资金转换为国债，启动了强制性私人养老基金制度。这些基金还可以从国家的社会保障工资税中获得减免，这一税率为19.5%，雇主和雇员平均分摊。他们的想法是，作为储蓄和投资工具，私人养老基金将比国家社会保障体系更有效率。在新千年后的头几年，全球股市蓬勃发展，高投资回报似乎对波兰的蓝领和新中产阶级来说触手可及。
欧亚集团(Eurasia Group)的佩特洛娃(Petrova)表示:“但随着时间的推移，这些假设不再成立。”“最终，事实证明，对于政府和贡献者来说，私人养老基金既昂贵又低效。”
诚然，全球金融危机降低了养老基金的投资回报。但严格的政府监管也是原因之一。私人养老基金必须在不鼓励冒险的监管下运作。他们不得不将一半以上的投资组合投资于国内固定收益证券，主要是政府债券;它们不能持有其他主权债券发行方的债券。股票投资组合仅限于投资蓝筹股公司，主要是波兰公司。
除了抱怨低回报外，政府对养老基金还有其他抱怨：将一部分社会保障缴款用于私人养老金增加了预算赤字，造成了相当于国有系统国内生产总值（GDP）约2%的融资缺口。政府最终将不得不通过提高退休年龄或提高供款率来缩小这一差距。
此外，政府和养老基金参与者都开始对私人体系的成本感到不满。在最初的几年里，私人养老基金要求缴纳总额的10%。根据一份政府报告，1999年至2012年期间，社保基金累计缴纳的费用总额为1850亿里拉，其中174亿里拉。这些成本大部分发生在该体系的早期，当时新创建的基金花费巨大，以吸引会员并获得相应份额的政府债券。“别忘了，我们没有那么多时间来招募数百万的贡献者，”一家养老基金的负责人说，他要求匿名，因为政府限制言论自由的规定，禁止可能被视为广告的言论。
在最初的几年里，养老基金通过广播和广告牌来宣传自己的优点。一大群销售人员涌向办公室、工厂和农场，赞扬他们的养老基金的优越性，诱使员工签约，并争取竞争基金的出资人。因为佣金是从每一个新招募的人身上赚取的，所以从一个基金到另一个基金的转换通常每年发生好几次。
政客和未来的退休人员对这些活动的侵略性和花费越来越不满。只有财力雄厚的基金管理公司——如安联、忠利保险、英杰华和安盛在当地的子公司，以及由波兰领先保险公司PZU和该国最大银行PKO bank Polski运营的基金——在竞争中幸存了下来。1999年有21家私人养老基金，如今只剩下13家。
养老基金经理表示，为建立基金、融资营销活动和挖走客户而高支出的日子已经结束。费用已经下降到相当于捐款的1.75%。此外，年基金还收取0.5% ~ 0.6%的管理费。
尽管收费高昂，政府监管严格，且受到全球金融危机的影响，但养老基金坚称，它们为其成员带来了不错的回报。根据政府在2013年6月自己的分析，1999年和2012年的贡献的实际净回报率平均每年6.6%。波兰养老基金商会(Polish Chamber of Pension Funds)声称，平均年回报率为8%。在此期间，养老基金本身的净利润为51亿里拉。
尽管如此，政府还是以高成本和低回报为理由，在2011年强制要求雇主和雇员对私人基金的供款从占工资的7.3%降至2.3%。这一比例后来被允许上升到2.92%。
一些养老基金认为，2011年养老金缴款的削减预示着更糟糕的情况即将到来。英国保险公司英杰华(Aviva)的波兰子公司当年停止招募新成员。它仍然是第二大养老基金，有超过260万的缴款人;该市场的领导者是荷兰金融服务公司ING的子公司，拥有超过300万名会员。但英杰华决定将其波兰业务重点放在寿险业务上，该公司在波兰的寿险业务排名第四。
在政府攻击私人养老金计划之后，这一决定现在似乎很精明。私人基金持有的债券被没收后，这些机构大约75%的投资组合投资于股票（其余为市政债券和公司债券），在许多观察家眼中，这使得它们的风险更大。欧洲复兴开发银行（EBRD）的特恩布尔（Turnbull）指出：“我不愿意将我的养老金储蓄投入一只股票型基金。”。
除了扣押政府债券，政府还在以其他方式挤压养老基金。养老金改革包括一项措施，要求缴款人在退休前10年开始将其持有的股份转移到国家社会保障体系中。批评者认为，这将提供额外的资金来弥补社会保障赤字，并进一步劝阻缴款人继续留在私人养老金体系。
更紧迫的问题是，在截至7月31日的四个月里，所有1640万缴款人必须决定是否继续使用他们的私人养老基金。那些不发表意见的人将自动把他们过去和未来的贡献转移到国家社会保障体系。普遍的假设是，这对私募基金不利。波兰经济学家协会主席雷沙德•彼得鲁预测:“在这四个月里，大多数人不会做出决定，他们的捐款将恢复到现收现付的国家体系。”
波兰养老基金商会的Rusewicz说:“留住足够的捐助者将是第二支柱能否继续存在的关键。”她估计，如果至少30%的养老基金贡献者选择继续留在私营体系，实力最强的养老基金——也许是在收购了实力较弱的基金之后——将继续经营下去。
但政府禁止私人养老基金在7月31日截止日期前向其成员宣传自己的事业，使得这一数字难以实现。这一限制言论的规定尤其激怒了批评者。Levietan的Bochniarz说：“政府禁止养老基金向其成员传播信息，我们对此感到不安。”。“我们从民意调查中了解到，大多数成员根本不知道正在发生什么，也不知道他们应该做什么——因此他们将被转移到州政府系统中。”
禁言令吓坏了养老基金。ING波兰子公司的一位发言人拒绝了采访高管的请求，声称他们可能违反了广告禁令。
想想安联旗下第十大养老基金波兰子公司的情况。继2月份债券被没收后，该公司损失了其91亿兹罗的投资组合的一半，资产总额与2008年持平。该养老基金去年的净收入为3240万兹罗，大部分来自其0.54%的管理费，高于2012年的2450万兹罗。但该公司预计，由于其投资组合减半以及预期成员外流，今年的利润将大幅下降。
不愿透露姓名的安联波兰子公司高管表示，他们打算用其他固定收益证券重新平衡该基金的投资组合;他们认为，成员将至少一小部分退休储蓄保留在国家社会保障体系之外是合理的。但在律师的建议下，安联的波兰子公司没有向计划贡献者传达这些观点，因为这可能被视为非法广告。鲁塞维奇表示:“考虑到所有这些因素，任何私人养老基金都不得不考虑，是否存在可以继续经营的业务和法律框架。”
许多供款人都认为私人养老金体系已经奄奄一息，但他们似乎对这一前景并不感到震惊。9月政府宣布削减养老金计划时进行的民意调查显示，75%的受访者对私人基金或社会保障没有强烈偏好。
在华沙中世纪街区鹅卵石铺就的老城市场广场的一个溜冰场里，Jósef Bednarz，一个32岁的银行职员，看着他的妻子和襁褓中的女儿滑过。他和他的妻子打算将他们的私人养老基金资产转移到国家社会保障体系中。“在这一点上，养老基金已经变成了股票基金，所以对我们的退休储蓄来说风险太大了，”贝德纳兹说。“如果我们有多余的存款，我们宁愿把它们放在共同基金中，因为它收取的费用更低。”
在维斯瓦拉河的另一边，58岁的埃尔兹比塔·瓦利斯基(Elzbieta Waleski)送孙女去圣弗洛里安大教堂(St. Florian’s Cathedral)上教义回答课。这是一座高耸的红砖新哥特式建筑，曾被纳粹摧毁，在上世纪50年代重建，作为抵御共产主义政权的精神堡垒。韦尔斯基不信任私人养老基金体系，希望将自己所有的退休资产重新纳入国家社会保障体系。但她不认为中间立场的政府在养老金改革方面有什么功劳，并打算在明年的选举中投票给更为保守的反对党法律与正义党。“他们可能也会进行同样的改革，”Waleski说。“依我看，他们是比较虔诚的天主教徒。”
12月6日，法律与正义党在议会以232票对216票的表决中否决了债券扣押法案，但该党在过去两年中一直致力于反对政府到2040年将男女退休年龄提高到67岁的计划。目前，男性65岁退休，女性60岁退休。
政府官员对私人养老基金经理没有多少同情。“生活对他们来说太容易了，”财政部长Szczurek说。“现在，他们必须变得更有创造力和想象力。”他建议这些基金用市政债券和公司债券取代政府债券。但他承认，目前还没有足够的资本市场来容纳这些证券。“在波兰，大多数企业债务融资仍然是通过银行贷款来完成的，”Szczurek说。
预算考虑促使政府决定掏空养老基金。多年来，波兰一直认为，欧盟的预算赤字会计准则惩罚了强制性私人养老金的国家，因为这些制度要求以政府债券转移和社会保障缴款的形式提供补贴。劳动和社会政策部估计，1999年至2012年间，养老金补贴使公共债务增加了GDP的17.5%。欧亚集团的佩特洛娃说:“欧盟迫使波兰政府采取行动。”
波兰宪法规定，公共债务不得超过GDP的60%，并规定，如果这一比例达到55%，将自动削减支出。去年，图斯克政府的债务达到了这一门槛，因此决定在2015年议会选举之前避免采取紧缩措施。
通过从私人养老基金中拨款500亿美元的国债，政府将2013年高达4.8%的预算赤字——远远高于欧盟成员国3%的上限——变成了2014年预计4.5%的盈余。预计2015年预算赤字将回落至3%，但与此同时，政府在选举前将有相当大的支出余地。
政府对私人养老金系统的改造使商界产生了分歧。今年3月，雇主协会Lewiatan加入了私人养老基金的行列，在宪法法庭上辩称，改革立法是对私人资产的非法征用。Bochniarz说:“养老金制度需要改革，但是政府走得太远了。”雇主联合会的主要反对理由是，养老金改革仅仅在4天内就在议会强行通过。
Lewiatan还担心，养老金改革将引发其他反市场措施，类似于匈牙利的反企业政策。在匈牙利，私人养老金基金资产被完全国有化，银行也将受到更多的国家控制。Bochniarz指出:“到目前为止，我们没有看到任何证据表明政府正朝着匈牙利的方向进一步前进。”“但政治是不可预测的。”
主要信用评级机构没有对政府没收私人养老基金债券发出警告。惠誉评级（Fitch Ratings）分析师Matteo Napolitano表示，此举“并不代表我们对波兰信誉的总体评估发生变化”。他补充说，惠誉对政府利用养老基金债券持有量减少预算赤字和公共债务后，宣布限制未来债务增长的做法印象深刻。
外国有价证券投资者起初对债券被没收感到震惊。他们担心政府可能会紧随其后，没收养老基金的股票，然后抛售这些股票，从而抑制股市。Baring新兴欧洲驻伦敦投资经理Matthias Siller表示，当最坏情况没有发生时，市场很快恢复。
席勒预计，未来几年养老基金持股将减少，因为缴款人将越来越多地选择国家社会保障体系。“如果你是一个25岁的波兰人，你就没有动力申请私人养老基金，”他解释道。“这意味着养老基金将急需资金净流入，随着时间的推移，它们将遭遇负流出，并最终自我清算。”但席勒预计，到那时，越来越多的国内共同基金和外国股票基金将填补这一空缺。
整体经济前景乐观，提振了股市。自2004年加入欧盟以来，波兰年均GDP增长率为4%。它是唯一一个在全球金融危机中没有遭受衰退的欧洲国家。由于财政紧缩，政府试图将债务占gdp的比率保持在55%以下，去年经济增长放缓至1.6%。但花旗集团驻华沙的经济学家Piotr Kalisz说，在债券没收之后，“政府放弃了更严格的财政政策，这确实帮助了经济增长。”
在乌克兰危机之前，经济学家和政府官员的共识是，波兰2014年的经济增长率至少会达到3%。这个数字可能更难实现，因为俄罗斯和乌克兰的经济在最近的冲突中受到严重打击，占波兰出口的近20%。
但随着俄罗斯和土耳其的政治风险上升，新兴市场投资者将波兰视为其资产类别的避风港。贝莱德新兴欧洲公司驻伦敦的联席经理戴维•里德表示:“波兰的地位比其他公司强得多。”该公司在波兰股票上投资了约3亿美元。他不认为私人养老金体系遇到麻烦的重要性。“这对我们没有太大影响，”里德说。
但是，私人养老金的削弱和可能的消亡让波兰陷入了导致建立第二支柱体系的同样的人口困境。经合组织在3月份的报告中建议波兰到2030年将女性退休年龄从60岁提高到67岁，这比政府的提议早了10年，以确保社会保障体系的偿付能力。
“长期的问题并没有消失，”世界银行的Murthi说。“中欧和东欧所有国家都在老龄化，因此考虑适当的养老金政策的压力很大。”
对波兰资本市场的影响可能是深远的。根据欧洲复兴开发银行（EBRD）的特恩布尔（Turnbull），私人养老基金的资产将缩水75%。“政府有效地摆脱了一个非常宝贵的长期资金来源，”他说。“这是在银行因巴塞尔协议III更严格的要求而在贷款方面表现出限制，而保险公司因偿付能力II而面临许多不确定性的时候。”
在最近的电视采访中，前财政部长Balcerowicz宣称政府的债券没收“可能是波兰自共产主义倒台以来最严重的反改革行为”。其他观察人士指出，中国政府的政策已从经济自由化转向更直接的增长担忧。欧亚集团的佩特洛娃说:“Balcerowicz的时代已经结束了。”
事实上,他们。••