这是上院的茶点时间2月一个阴冷的下午，在舒适的玻璃幕墙的Cholmondeley Room and Terrace，俯瞰着泰晤士河，120名养老金官员、顾问和投资经理坐在那里，一边品尝着普罗塞克葡萄酒，一边大嚼手指三明治和蛋糕。他们是来庆祝英国最新的公共养老基金伦敦CIV的成立的。伦敦CIV汇集了首都33个区中31个区的养老基金，打造出了其支持者所希望的230亿英镑(合330亿美元)的庞大基金。
“伦敦文明的抱负很简单，”该基金非执行主席鲍勃•克尔斯莱克勋爵(Lord Bob Kerslake)在会上表示。“通过成功的合作和令人信服的业绩，它将成为地方政府养老基金的首选投资工具。”他断言，新基金每年将节省3000多万英镑的管理成本，在一个投资回报不高的时期，这是一笔相当可观的资金。
伦敦社会养老基金的形成只是英国地方公共养老金计划历史性整合的第一阶段。这一过程将影响数以百万计的工人和退休人员，并将撼动欧洲最大的机构资产池之一，约2000亿英镑的管理关系。
去年，英国财政大臣乔治·奥斯本启动了这一进程，他呼吁英格兰和威尔士的89个市郡养老基金(组成了地方政府养老计划(LGPS))将它们的基金合并成6个大基金池，每个基金规模约为250亿英镑。(苏格兰和北爱尔兰有各自的养老金制度，没有受到影响，而英格兰和威尔士基金的部分资产无法有效汇集，因为它们与房地产等长期资产捆绑在一起。)奥斯本认为，这样的大型集团应该能够在管理费用和其他成本方面实现显著节省，一些行业专家估计，这可能高达每年3亿英镑。更重要的是，这位财政大臣认为，规模更大的基金将更有能力投资于基础设施，改善英国的公路、铁路、电网和其他设施，同时为退休人员创造坚实的长期回报。
“目前，我们有89个不同的地方政府养老基金，有89套收费和成本，”奥斯本在2015年10月保守党年会上的演讲中解释道。“这很昂贵，而且他们对我们的基础设施投资很少或根本不投资。”他说，合并“将节省数亿成本，最重要的是，它们将在各自地区的基础设施上投资数十亿美元。”
奥斯本命令该基金在2016年2月之前提出伙伴关系安排，这引发了地方当局之间的快速约会，以寻找邻近或志趣相投的城镇或县政府愿意结成联盟。尽管伦敦文明已经开始实施整合计划,在启动过程的四年前,大多数其他56个地方当局的影响——从西南部康沃尔的诺森伯兰郡东北——仍在努力的起点。今年2月，当局提出了组建8个新资产池的提案，规模从130亿英镑到350亿英镑不等，甚至更多。目前还不清楚奥斯本是否会支持这些计划，其中许多计划与他草拟的大范围目标不符。
养老金官员关注的不仅仅是不确定性。许多基金经理对整个过程深感担忧，担心政府将养老基金用于自己的目的，损害计划成员的利益。真正的摩擦源于奥斯本10月演讲中的一句话，他将新的养老金池描述为“英国财富基金”。他没有提到这些基金对其成员的信托责任。
大曼彻斯特养老基金管理委员会(Greater Manchester Pension Fund management council)主席基兰•奎因(Kieran Quinn)在谈到政府时，直言不讳地表达了许多人的担忧:“如果你要指导我们如何、做什么、在哪里投资，你会为我们的失败买单吗?”176亿英镑的曼彻斯特基金是英国现有最大的公共计划，它计划与默西塞德郡(包括利物浦)和西约克郡(布拉德福德和利兹)的基金联合起来，形成一个350亿英镑的“北方经济中心”。曼彻斯特投资基础设施已有20年，在奥斯本提出他的愿景后的6个月里，已有14个地方养老金计划在基础设施投资方面寻求曼彻斯特的帮助。
伦敦CIV首席执行官休·格罗弗（Hugh Grover）表示：“各区的问题是寻找基础设施项目进行投资，为基金带来回报。”。“这就是你发现政治与信托责任冲突的地方。”
基金对独立性的担忧在11月加剧，当时社区和地方政府部门(DCLG)正在与奥斯本的财政部合作推动合并进程，宣布将提议立法，如果政府认为基金没有遵守规定和政府指导，它将有权干预基金的投资决策。一些基金高管担心政府可能会利用这一权力来支配未来的基础设施投资。
大曼彻斯特基金负责养老金投资的助理执行董事史蒂文•泰勒(Steven Taylor)在回应奥斯本的整合请求时写道:“在拟议的监管规定范围内，可能发布的任何‘指引’的性质和内容似乎都没有限制。”政府的权力“迄今为止太过广泛，而且缺乏一个明确的行政途径/机会来挑战拟议中的干预措施，以超越‘监督’进入一个基金的详细微观管理。”
与任何企业合并一样，奥斯本的合并计划对现有高管和工作安排构成了威胁。尽管养老基金董事及其在地方政府委员会的监管人员已被告知，他们仍将能够在地方层面设定资产配置目标，但他们将失去选择和监督外部投资管理公司的能力。London CIV已经开始只在员工池层面进行招聘，招聘了六名员工，包括首席执行官格罗弗(Grover)、首席运营官、投资监督总监和项目总监。
业内高管对所谓的扩张带来的效率效益提出了质疑。苏格兰格拉斯哥资深养老金精算师Graeme Muir说:“最终，这背后的真正原因不是成本。”“一旦所有资产转移到一个池子里，将需要数年时间”才能看到储蓄。Muir就职于养老咨询公司Barnett Waddingham，该公司为89只基金中的大约四分之一提供咨询。他担心，这些基金不知道自己在做什么，因为合并的许多细节尚未决定。“人们在不了解游戏规则的情况下就注册了，”他表示。“在这里，在那里，在任何地方，都必须做出妥协。”
迈克尔•詹森兰开夏郡养老基金的首席信息官(CIO)，应该是奥斯本的天然盟友。去年，价值56亿英镑的兰开夏基金同意与伦敦养老基金管理局(LPFA)联手，后者管理着玛格丽特·撒切尔在20世纪80年代废除的市政府遗留的养老基金。这些基金总共拥有102亿英镑的资产，它们相信更大的规模将使它们能够更好地获得非流动性和直接投资，从而提高业绩。然而，延森与缪尔一样，对合并议程也有一些担忧。他说:“当政府首次推出这个计划时，他们对节省成本做了大胆的假设。”
一些业内高管认为，相对于弥补LGPS中迫在眉睫的资金缺口，成本节约应居于次要地位:整个计划中只有80%的资产可用于未来的养老金支付。“如果我们真的想省钱，我们应该关注470亿英镑的赤字，”美世公司曼彻斯特办公室的英国公共部门负责人Joanne Holden说。“与他们的赤字相比，节省的开支微不足道。”Muir称，为了重建在全球金融危机中损失的资产，LGPS雇主的缴款比例已从2005年的平均15%提高至去年的23%，但资金缺口依然存在。LGPS董事会的成本管理委员会主席、公共部门工人工会GMB的全国秘书布莱恩•斯特拉顿表示:“每个人都在专注于整合，而赤字却越来越糟。”
然而，赤字虽然庞大，但也应该正确看待。LGPS至少是一个有资金支持的系统。相比之下，英国其他大型公共养老金计划——包括那些覆盖国民医疗服务、公务员、消防员、警察和教师的养老金计划——都是现收现付计划，没有投资池，估计有1.3万亿英镑的养老金未备基金负债。
地方政府养老基金的大规模汇集必然会在资产管理公司和咨询公司中产生赢家和输家。伦敦CIV已经为9个计划中的子基金挑选了4位经理——安联全球投资者(Allianz Global Investors)、Baillie Gifford、贝莱德以及Legal & General Investment Management，并将5亿英镑分配给AGI管理的活跃全球股票基金，3亿英镑分配给Baillie Gifford管理的多元化增长基金。鉴于未来几年将有数百亿英镑的资金转移，资产管理公司面临很大风险，尤其是考虑到政府希望推动更多的基金内部管理。
“对于资产管理公司来说，这是一个不确定的时期，”美世的霍尔顿说。“我们已经看到其中一些基金提供较低的费用。”不再需要投资顾问来选择、监控和终止几十家规模较小的养老基金的经理，他们的任务可能会缩减。
其他潜在的输家包括500万现役和退休的LGP成员，他们的储蓄可能会在地方当局向新养老金池大规模转移资产过程中出现的巨大裂痕之间。更令人担忧的是，在过去几年中，过渡经理的筛选将活跃球员的数量从9人减少到5人。兰开夏郡的詹森指出：“市场容量已经缩小，如果政府信守诺言，24个月后我们将进行大量的转型。”。
芝加哥北方信托公司(Northern Trust Corp.)过渡管理全球主管本•詹金斯(Ben Jenkins)表示:“重要的是，我们要认识到如此巨额的资产交易对市场的潜在影响。”“取决于如何处理转型，整合可能带来严重的流动性挑战，有可能使LGPS基金及其参与者处于不利地位。”
LGPS是最大的固定收益系统之一。如果将其作为单一养老基金，它将在韦莱韬悦(Willis Towers Watson)年度300家最大养老基金排行榜上排名第六，仅次于加州公务员退休基金(California Public Employees’Retirement System)，排在中国全国社会保障基金理事会(National Council for Social Security Fund)之前。
该计划以1974的形式出现，当时英国将地方政府体制改组为县议会和33个伦敦自治区，在英国设立了81个基金，在威尔士设立了八个。其中一些是围绕特定的劳动力组织的，如环境署养老基金（Environment Agency Pension Fund），负责管理三个政府机构员工的退休金，以及伦敦的LPFA，后者负责管理现已不复存在的大伦敦议会和一个相关教育机构的养老金计划。
由约翰•赫顿勋爵(Lord John Hutton)领导的一个独立委员会在2011年3月的一项研究中首次提出了LGPS合并的想法。赫顿勋爵曾在托尼•布莱尔(Tony Blair)和戈登•布朗(Gordon Brown)的工党政府中担任过几位部长级职务。两年后，社区和地方政府部门开始将整合视为提高投资回报、缓解不断增长的LGPS赤字、帮助计划吸引更好的员工和管理更多资金的一种手段。2014年5月，DCLG的一份报告认定，将整个LGPS合并成一个庞大的基金是没有必要的，而是得出结论说，可以更快速、更简单地创建少数集体投资工具。
奥斯本在10月份保守党大会上的演讲中把这个想法变成了政府的官方政策。他说，更大的养老金池可以为英国的大型基础设施项目提供资金，他举例说，计划在英格兰北部建设的高铁3号线(High Speed 3)和正在伦敦市中心建设的东西方向的横贯铁路(Crossrail)。奥斯本演讲后不久，DCLG命令地方养老金计划在2月19日之前找到合作伙伴。
然而，要达到奥斯本所期望的250亿英镑的规模是很困难的。8个威尔士养老基金自然而然地凑到了一起，但它们只有130亿英镑的资产，可能还需要更多的合作伙伴。在天平的另一端，“边境到海岸养老金合作计划”(Border to Coast Pensions Partnership)将13个郡合并在一起，拥有360亿英镑的资产;由曼彻斯特、默西塞德郡和西约克郡的养老基金提出的“北部振兴计划”将拥有350亿英镑的资产，他们正在与兰开夏郡和LPFA就增加他们的100多亿英镑进行谈判。包括大伦敦周边的七个东南部郡县;布鲁内尔集团由9个郡组成，从伦敦西边的白金汉郡一直延伸到英国西南部的康沃尔郡;LGPS Central，覆盖了英格兰中部的8个郡;地方养老金合作组织(兰开夏和LPFA的联合名称);和伦敦文明。
政府还没有对合并计划做出回应，但LGPS官员预计在7月之前会做出回应，届时各基金将提交合并资金的详细最终计划。奥斯本的时间表要求所有的资金池在2018年4月之前投入使用。
伦敦各区的经验表明，合并过程是多么漫长和复杂。2012年，伦敦议会领导委员会(一个汇集了首都各行政区的总体机构)创建了伦敦社会福利委员会，旨在降低养老金管理成本。这些理事会及其律师花了两年时间为这个集体投资工具建立治理程序和投资结构。
伦敦自治市养老基金目前有近90家投资公司，根据约250项独立委托管理资金。将众多的产品和关系提炼成一个庞大的、精简的关系池不会在一夜之间发生。London CIV已宣布计划引入9个子基金，其中2个用于英国被动股票，2个用于除英国以外的发达国家。股票，两只被动型新兴市场基金，一只多元化增长基金和两只全球主动型股票基金。预计这些基金最终将持有61亿英镑，与现有安排相比，每年可节省280万英镑的成本。到目前为止，London CIV已经推出了其中两只基金:股票基金，分别由AGI和Baillie Gifford管理。下一步，该公司计划增加第二只全球主动型股票基金，也将由Baillie Gifford管理。
各个自治市的养老基金将能够根据各自的策略和风险偏好，将资金分配给不同的伦敦CIV基金。该机构的目标是在今年晚些时候或明年提供被动固定收益基金，不过该机构首席执行官格罗弗在伦敦CIV 2月份提交给政府的报告中写道，由于各辖区对这一资产类别的现有方法缺乏共性，"可能需要更密集的搜索和筛选。"到2017年，将有4只多资产基金跟进。到2018年4月，伦敦CIV预计将管理会员区70%的资产，即约190亿英镑。该公司预计最终将管理超过90%的资产，即230亿英镑。
合并养老金的冲动不仅仅是英国的事. 澳大利亚在20世纪80年代中期启动了强制性养老金制度，并建立了固定缴款计划网络。到2002年6月，它在公司部门拥有2500个退休金基金，76个覆盖公共部门工人。在过去十到十五年中，这一庞大的体系得到了极大的巩固，主要是受经济和技术力量而非政府政策的推动。如今，澳大利亚只有32个企业年金基金，19个覆盖公共部门员工。面向公众的零售基金从2002年的254只减少到今天的148只。
这个过程还没有结束。养老金政策和设计顾问、曾在上世纪80年代帮助建立养老金制度的前工党参议员尼克•谢利(Nick Sherry)说，10年内，总共可能只有100家基金。与此同时，系统资产增长强劲，从2002年的5000亿澳元增至2015年底的2.1万亿澳元(1.6万亿美元)。雪莉预计，以每年10%的速度增长，到2025年，澳大利亚的资产将达到3.5万亿澳元。
在瑞典，整合在过去的几年里一直是激烈争论的话题。政府在1999年建立了5个所谓的缓冲基金，以补充现收现付的国家社会保障体系。2011年，当时执政的温和党(Moderate Party)希望将公司结构调整为类似于保险公司的结构，将负债和资本的管理整合在一起。它提议将5个缓冲基金合并为一个巨型基金(这个数字后来被修改为3个)，经过了3年半的辩论。去年，在缓冲基金经理、学者、工会和雇主的强烈反对下，总理谢尔·斯特凡(Kjell Stefan)领导的社会民主党政府Löfven放弃了这个想法。“集中化是一个愚蠢的想法，”Fjärde AP Fonden的首席执行官Mats Anderson说，该基金更广为人知的名字是AP4。“我们的基金有400亿美元，我们不应该超过这个数字。”
在英国，局外人帮助引发了整合辩论。2010年11月，两家加拿大养老基金——安大略教师养老金计划和安大略市政雇员退休系统(OMERS)——以21亿英镑的价格，以30年的价格购买了这条连接伦敦和英吉利海峡隧道的68英里铁路。这笔交易促使英国政府考虑鼓励本国养老基金收购英国基础设施的所有权。“政府天真地认为，我们只需要英国的养老金计划来投资基础设施，”养老金基础设施平台(PiP)首席执行官、《每日邮报》(Daily Mail)和通用信托(General Trust)养老金计划的前首席投资官迈克•韦斯顿(Mike Weston)说。(发行商拥有母公司欧洲货币机构投资者(Euromoney Institutional Investor)的多数股亚博赞助欧冠权。)但政府无法确定一个项目管道，也无法以一种能够吸引该国许多小型养老金计划的方式构建这些项目。
2012年，11月更名为养老金和终身储蓄协会的全国养老基金协会通过十个养老金计划的合作创建了PiP，其中包括养老金保护基金，一个类似于美国养老金福利担保公司的实体。；英国航空公司养老基金；铁路退休金计划；苏格兰最大的基金之一，格拉斯哥的Strathclyde养老基金。
到目前为止，PiP已承诺向英国基础设施投资10亿英镑。该公司的努力包括2015年2月与英杰华投资者PiP太阳能光伏基金(Aviva Investors PiP Solar PV Fund)共同投资，以及与达尔莫尔资本(Dalmore Capital)共同投资的公私合作基金，后者支持泰晤士河潮水隧道(Thames tide - way Tunnel)的建设，这是一条价值42亿英镑的巨大下水道。
目前，LGPS总资产中只有0.5%配置于基础设施，大部分投资来自规模较大的基金，这些基金的平均配置约为2%。与28家美国公共养老基金平均2.8%的基础设施投资比例相比，这一比例并不高，与OMERS等全球领先基金19.4%的比例相比，更是微不足道。
为了让地方养老金计划更多地参与进来，政府在10月成立了国家基础设施委员会，由前交通部长兼教育部长安德鲁·阿多尼斯领导。该委员会已经确定了几个优先项目，包括连接利物浦、曼彻斯特、利兹、谢菲尔德、纽卡斯尔和赫尔等英格兰北部城市的高速3，以及开发智能电网以提高能源效率。
基础设施融资的需求很大，但许多专家质疑，这类项目是否适合公共部门的养老金计划。咨询公司和资产管理公司表示，如果基础设施能提供现金流，支付养老金领取者的定期付款，那么它可能是合适的。但死生项目不保证提供稳定的现金流,特别是从复杂和昂贵的事业像北方的高速铁路,这将面临漫长的施工延误和成本超支,马克汉姆说,政府和公共部门主任普华永道的布里斯托尔的办公室。
“如果政府只是追求廉价、愚蠢的资本，他们就不会从养老金计划中获得资金，因为他们要履行养老金计划义务，”PiP的韦斯顿表示。
在伦敦CIV，格罗弗听到了一些基础设施经理的声音，他们有兴趣与新的养老金池合作。“原则上，如果有很多国际资金追逐英国的基础设施，我们就是在与他们竞争，”他说，并补充说，这些人“有多年的经验。”他说，伦敦各区对于最好的基础设施战略还没有达成共识。许多人认为，外国资金涌入英国基础设施使国内养老基金几乎没有价值。其他人则认为，他们的首要职责是为成员提供回报，而不是支持政府政策。他们可能会发现基础设施是一个有吸引力的资产类别，但他们会像投资英国项目一样乐意投资亚洲项目。
可以说,地方基础设施项目的公共养老金计划的最后一件事应该投资,维托里奥Lacagnina说,负责融资实物资产在北美和欧洲等澳大利亚昆士兰投资公司项目与当地经济密切相关,这可以为公共养老金放大风险,他说。他解释说:“养老基金需要多样化的基础设施资产组合，以承受不同的经济周期。”
安联全球投资者(Allianz Global Investors)英国机构负责人菲利普•道斯(Philip Dawes)认为，经济适用房等资产实际上不是基础设施。经济适用房经常被认为是公共养老基金的好项目。“我认为地方政府不应该投资这些东西，”他说。“他们需要匹配的资产。”道斯的公司提供基础设施债务而非股权，他说，建立一个全国性的基础设施平台将是汇集地方政府资产的最佳方式，而不是让六、七个机构争夺项目、推高价格。但创建这样一个平台需要专业资源和大量时间。他解释说:“这样一来，你自己就承担了寻找和发起交易的风险。”
大曼彻斯特养老基金(Greater Manchester Pension Fund)投资基础设施已有20年，并保持3% - 4%的比例，但对于政府要求其加大投资的想法，该基金感到不快。奎因主席说，政治家的短期视野受选举日程的影响，而养老基金需要的投资可以在几十年内产生稳定的回报。“政府需要明白，这不是免费的钱，”他指出。“养老基金需要回报。”话虽如此，曼彻斯特确实相信将其资产集中起来，并计划保持这一资产类别的增长。去年10月，该基金与伦敦养老基金管理局(London pension fund Authority)建立了一个5亿英镑的基础设施投资池。到目前为止，该公司已经进行了两笔投资，一是入股苏格兰风力发电场，二是投资5500万英镑在伦敦东部一个拥有200套住房的房地产开发项目。
在这个冬天寒冷的一天菲奥娜·米勒(Fiona Miller)正在圣保罗农庄酒店(Grange St. Paul’s hotel)明亮的休息室里端着一杯热咖啡，这家酒店离著名的伦敦大教堂只有几步之遥。她曾在公共和私营部门从事大型项目管理工作，五年前转投养老金部门，掌管英格兰西北部与苏格兰接壤的坎布里亚郡(Cumbria)的退休基金，目前规模为20亿英镑。她来到伦敦与政府官员会面，商讨由坎布里亚郡领导的边境与海岸合作计划。
距离政府公司提交合并计划的截止日期2月19日只剩下两天了，米勒被文件和笔记本电脑包围着，看起来她还没有缓过气来。她表示:“财政大臣表示，地方当局有6个月的时间提出整合建议，这让人感到意外。”“我的心情非常复杂。很多人坚信我们做得很好。”但米勒很快就和来自约克郡海岸东里丁郡的马克·里昂，以及来自伦敦西南部富裕郡萨里郡的菲利普·特里格斯组成了一个工作三人组。里昂带来了自己管理80%养老基金资产的经验，与政府的目标一致，即利用新的资金池结合专业知识，降低养老基金成本。特里格斯起草了边境到海岸的管理和结构。
尽管该团队设法在截止日期前提交了合作提议，但米勒仍对合并过程感到严重担忧。政府的基础设施法令是她的首要任务。她解释说:“我们认为，对基础设施的配置是一个基金决定，政府不应该干预这个决定。”
米勒还对DCLG拟议中干预基金投资决策的权力表示担忧。为了使这些资金池有效运作，政府采用了一种所谓的“谨慎人”方法，并采用了一个监管较少的框架。尽管该框架在资金池如何投资方面提供了更大的自由裁量权，但它造成了很多不确定性，尤其是政府的干预能力。米勒说:“我们担心干预的程度会影响深远，而且还没有人向我们解释什么会引发干预。”她和她的同事们在法规草案中只看到了一个模糊的参考，即如果没有正确遵守统筹标准，政府就会进行干预。更多细节预计要到本月晚些时候才能公布。
英国养老金统筹项目的最终成本在2018年4月第一批资产被转移后很长一段时间内都不会公布。尽管政府和顾问们已经估算了一系列的节约成本，但他们一直没有量化转移约1500亿英镑资产的成本，这将包括法律和治理建议和实施，以及人员配备和过渡管理。
这份“边境到海岸”的提议说，合作伙伴关系的“初始设置和持续运营成本预计将非常高”。伦敦文明的估计,它花了£200万和£250万之间设置成本——办公空间,投资和支持人员,咨询和法律费用,和新基金的建立和治理结构——1月底,养老资金转移后首次subfund。
“在短期内，实施变革和资产转型的成本可能超过节省的成本，”地方当局联合工作组（也称为项目池）1月份的一份报告说，该报告由咨询公司Hymans Robertson的帮助下由24家基金共同撰写。该报告称，共有8家LGPS基金，总资产500亿英镑，它们在内部管理着大量资产，在转型期间，它们可能会承受更高的成本，因为这些基金最初将转移给外部管理者。考虑到合并的既定目标是鼓励基金管理更多的内部资产，这是一个讽刺。
Northern Trust的Jenkins预计，仅LGPS的资产迁移成本就可能在5000万至7000万英镑之间。
到今年夏天，过渡的成本应该会变得更加清晰，届时养老金管理机构将提交详细的蓝图——包括基金和治理结构、预计规模经济和预期基金业绩——至政府。LPFA执行董事苏珊•马丁表示:“所有这些工作都需要从现在到7月份期间完成。”“讨论将充满挑战;有些可能会改变池子;从现在到7月份，我们可能会看到一些变化。”
顾问Hymans Robertson在其与地方当局联合工作组的报告中强调了这些挑战。“转型成本将是巨大的，在所需规模的资产转型中涉及的风险很高，”报告写道。“以前从未做过如此大规模的事情。”
北方信托的詹金斯亲眼目睹了合并带来的混乱。人们知道他们即将离开的世界，但他们并不清楚自己将走向何方，而且在这一过程中还需要管理大量的既得利益群体——计划成员、养老金管理者、过渡管理者和政府。他表示:“每个人都必须通力合作，才能做到天衣无缝。”•
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